Nou Decizia 263/2025 [R] referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 260 alin. (3) teza finală din Codul de procedură fiscală şi ale art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
M.Of. 1157
În vigoare Versiune de la: 12 Decembrie 2025
Decizia 263/2025 [R] referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 260 alin. (3) teza finală din Codul de procedură fiscală şi ale art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
Dată act: 29-mai-2025
Emitent: Curtea Constitutionala
Marian Enache | - preşedinte |
Mihaela Ciochină | - judecător |
Cristian Deliorga | - judecător |
Dimitrie-Bogdan Licu | - judecător |
Laura-Iuliana Scântei | - judecător |
Gheorghe Stan | - judecător |
Livia Doina Stanciu | - judecător |
Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
Varga Attila | - judecător |
Raluca-Alexandra Buterez-Făşie | - magistrat-asistent |
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală şi ale art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mircea Florentin Filipoiu în Dosarul nr. 3.112/828/2019 al Judecătoriei Topoloveni şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 826D/2020.
2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de înştiinţare este legal îndeplinită.
3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei. În ceea ce priveşte prevederile art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală arată că legiuitorul a condiţionat posibilitatea folosirii apărărilor de fond pe calea contestaţiei la executare de inexistenţa unor mijloace procedurale pentru realizarea dreptului în cadrul cărora aceste apărări să poată fi invocate. Accesul liber la justiţie nu este un drept absolut, sunt permise limitări cu condiţia să nu afecteze însăşi substanţa dreptului. Se mai susţine că viciile de neconstituţionalitate sunt invocate prin raportare la situaţia particulară a autorului excepţiei, care arată că nu a putut lua cunoştinţă în termen util de actul administrativ comunicat prin publicitate. Cu privire la comunicarea actului administrativ prin publicitate, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că aceasta este o formă ultimă şi subsidiară, atunci când, din motive obiective, nu s-a reuşit comunicarea actului prin celelalte modalităţi, iar constatarea unor eventuale vicii ale acestei proceduri este apanajul instanţei de judecată. Referitor la dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 554/2004, se arată că actul administrativ nu este sustras controlului judecătoresc, ci acesta se realizează potrivit unei alte proceduri prevăzute prin lege organică. De asemenea, reprezentantul Ministerului Public susţine că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, principiul accesului liber la justiţie presupunând posibilitatea celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri.
4. Prin Încheierea din 17 iunie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 3.112/828/2019, Judecătoria Topoloveni a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală şi ale art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Mircea Florentin Filipoiu cu prilejul soluţionării contestaţiei la executare formulate de autorul excepţiei împotriva executării silite pornite de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Argeş - Serviciul Fiscal Orăşenesc Topoloveni.
5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că teza finală a dispoziţiilor art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală şi ale art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 contravin prevederilor art. 21 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie deoarece, în situaţia particulară a comunicării actului administrativ fiscal prin publicitate, destinatarul acestui act, din motive care nu îi pot fi imputate (faptul că nu a putut să ia cunoştinţă, în timp util, de existenţa actului administrativ fiscal comunicat prin publicitate astfel încât să se poată formula în termen contestaţia împotriva sa), este lipsit de dreptul său constituţional de acces liber la justiţie, drept care, astfel, este golit de conţinut. Se mai susţine că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat anterior cu privire la constituţionalitatea dispoziţiilor art. 172 alin. (3) din Codul de procedură fiscală anterior, care avea acelaşi conţinut normativ, respingând criticile de neconstituţionalitate formulate, însă analiza nu a fost efectuată niciodată din perspectiva situaţiei particulare a comunicării actelor administrativ fiscale prin publicitate şi, din acest motiv, jurisprudenţa Curţii nu îşi găseşte aplicabilitate în situaţia sa particulară.
6. În plus, se arată că dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se află în conflict cu dispoziţiile constituţionale ale art. 21 şi ale art. 126 alin. (6) şi prin prisma faptului că nu permit invocarea excepţiei de nelegalitate a actului administrativ fiscal, în conformitate cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cadrul contestaţiei la executare, din cauza faptului că există o altă procedură judiciară pentru desfiinţarea actului în cauză.
7. De asemenea, autorul excepţiei afirmă că teza finală a dispoziţiilor art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală îl împiedică pe destinatarul vătămat prin actul administrativ să obţină recunoaşterea drepturilor şi intereselor sale şi anularea actului, aflându-se astfel în conflict cu dispoziţiile art. 52 din Constituţie, întrucât nu a avut la dispoziţie un mijloc efectiv de contestare a actului administrativ fiscal, care să permită o analiză pe fond, o cercetare a legalităţii acestuia. În plus, se arată că limitele exercitării dreptului constituţional prevăzut de art. 52 alin. (1) pot fi stabilite numai prin lege organică, potrivit alin. (2) din acelaşi articol, şi, având în vedere că dispoziţiile Codului de procedură fiscală au natura unei legi ordinare, la adoptarea căreia nu au fost respectate exigenţele procedurii legii organice, teza finală a dispoziţiilor art. 260 alin. (3) din acest cod este neconstituţională şi din această perspectivă. De asemenea, se învederează că dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 contravin prevederilor art. 52 alin. (1) din Constituţie deoarece nu permit destinatarului actului administrativ fiscal, în cadrul contestaţiei la executare, recunoaşterea drepturilor sale, sub forma înlăturării efectelor actului comunicat prin publicitate, prin ridicarea excepţiei de nelegalitate a acestuia, pe motiv că există o altă procedură prevăzută de lege pentru desfiinţarea sa.
8. Nu în ultimul rând, se susţine că dispoziţiile criticate contravin Deciziei Curţii Constituţionale nr. 219 din 7 martie 2006, prin care s-a statuat că posibilitatea invocării oricând a excepţiei de nelegalitate a actului administrativ unilateral reprezintă o concretizare a dreptului la un proces echitabil. De asemenea, în opinia autorului excepţiei, dispoziţiile criticate contravin şi deciziilor Curţii Constituţionale nr. 404 din 10 aprilie 2008 şi nr. 425 din 10 aprilie 2008.
9. Judecătoria Topoloveni apreciază că excepţia invocată este neîntemeiată, reţinând că textele criticate nu contravin articolelor din Constituţie invocate de autorul excepţiei, sens în care invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie (Decizia nr. 105 din 8 martie 2018, Decizia nr. 497 din 4 iulie 2017, Decizia nr. 1.097 din 8 septembrie 2009, Decizia nr. 718 din 17 iunie 2008).
10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit încheierii de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală şi ale art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
14. Analizând motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, în ceea ce priveşte art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, Curtea observă că autorul acesteia critică exclusiv teza finală a acestei dispoziţii. Prin urmare, va reţine ca obiect al excepţiei prevederile art. 260 alin. (3) teza finală din Codul de procedură fiscală, precum şi ale art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care au următorul cuprins:
- Art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală: "Contestaţia poate fi făcută şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de alt organ jurisdicţional şi dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege."
- Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: "(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară."
15. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 21 privind accesul liber la justiţie, ale art. 52 alin. (1) şi (2) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, ale art. 126 alin. (6) privind instanţele judecătoreşti. De asemenea, deşi nu invocă în mod formal prevederile constituţionale ale art. 147 alin. (4), din motivarea excepţiei rezultă că autorul acesteia formulează şi critici de neconstituţionalitate referitoare la efectele deciziilor Curţii Constituţionale.
16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că autorul excepţiei apreciază, în esenţă, că teza finală a art. 260 alin. (3) din Codul de procedură fiscală şi dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 contravin prevederilor constituţionale ale art. 21, ale art. 52 alin. (1) şi (2), precum şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, deoarece, în situaţia particulară a comunicării actului administrativ fiscal prin publicitate, destinatarul acestui act, din motive care nu îi pot fi imputate (faptul că nu a putut să ia cunoştinţă, în timp util, despre existenţa actului administrativ fiscal), se află în imposibilitate de a obţine o analiză pe fond a cererii sale, întrucât, pe de o parte, termenul pentru formularea unei contestaţii la executare împotriva titlului executoriu a expirat, iar excepţia de nelegalitate a actului administrativ fiscal poate fi ridicată doar atunci când nu există o altă procedură judiciară prin care să poată fi modificat sau desfiinţat acel act administrativ.
17. Potrivit art. 52 din Constituţie, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, acest text constituţional trebuie corelat cu dispoziţiile art. 21 din Constituţie, care reglementează accesul liber la justiţie, şi cu cele ale art. 126 alin. (6) teza întâi, potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat. Totodată, Curtea a reţinut că prevederile art. 52 din Constituţie reprezintă fundamentul constituţional principal al contenciosului administrativ, materie care îşi găseşte reflectarea la nivelul legii în dispoziţiile Legii nr. 554/2004, care la art. 1 alin. (1) dispune că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată" (a se vedea în acest sens Decizia nr. 149 din 20 martie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 497 din 29 mai 2024, paragraful 38). În cele ce urmează, Curtea va analiza împreună criticile autorului excepţiei raportate la prevederile art. 21, art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie.
18. Cu privire la critica referitoare la prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, se observă că prin Decizia nr. 946 din 30 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 782 din 19 noiembrie 2007, Curtea a reţinut că acestea nu contravin dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, deoarece se limitează numai la reglementarea constituţională a garantării controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, de la care fac excepţie în mod absolut numai două categorii de acte, cele de comandament cu caracter militar şi cele care privesc raporturile cu Parlamentul, care prin natura lor nu sunt supuse sub nicio formă controlului judecătoresc. Totodată, prin Decizia nr. 182 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 26 aprilie 2006, Curtea a constatat că textul de lege criticat nu sustrage în mod absolut controlului judecătoresc actele administrative la care se referă, întrucât, în mod evident, actele administrative respective sunt supuse prin prevederile de lege criticate unei alte proceduri judiciare, deci controlul lor judecătoresc se realizează potrivit altei proceduri stabilite prin lege organică (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 24 din 19 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 198 din 21 martie 2017, paragraful 21, şi Decizia nr. 232 din 19 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 719 din 21 august 2018, paragraful 25).
19. Referitor la pretinsa încălcare a accesului liber la justiţie, Curtea a statuat că acesta implică, prin natura sa, o reglementare din partea statului şi poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanţa dreptului (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 510 din 13 iulie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 3 martie 2022, paragraful 16, Decizia nr. 500 din 15 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial României, Partea I, nr. 492 din 18 iulie 2012). În acest sens, Curtea Europeană a statuat că dreptul de acces la justiţie nu este absolut; el poate permite restricţii admise implicit, întrucât, prin chiar natura sa, este reglementat de către stat, iar statele se bucură de o anumită marjă de apreciere în acest sens (a se vedea hotărârile din 28 mai 1985, 6 decembrie 2001, 26 ianuarie 2006 sau 17 ianuarie 2012, pronunţate în cauzele Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57, Yagtzilar şi alţii împotriva Greciei, paragraful 26, Lungoci împotriva României, paragraful 36, sau Stanev împotriva Bulgariei, paragraful 230).
20. Aplicând considerentele de principiu enunţate mai sus la speţa dedusă controlului, Curtea constată că dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu exclud în mod absolut de la controlul judecătoresc actele administrative la care se referă aceste dispoziţii, ci lasă posibilitatea ca actele administrative respective să fie supuse unei alte proceduri judiciare, deci controlul lor judecătoresc să se realizeze potrivit altei proceduri stabilite printr-o lege specială. Prin urmare, din această perspectivă, Curtea reţine că dispoziţiile criticate sunt constituţionale în raport cu aspectele criticate de autorul excepţiei.
21. Cu titlu preliminar analizei de constituţionalitate a prevederilor art. 260 alin. (3) teza finală din Codul de procedură fiscală, instanţa de contencios constituţional observă că acestea au preluat integral soluţia legislativă cuprinsă în art. 172 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007, inclusiv sintagma criticată în speţa dedusă controlului. În acest context, Curtea reţine că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat în mai multe rânduri asupra dispoziţiilor art. 172 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, respingând excepţiile de neconstituţionalitate (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 244 din 19 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 166 din 17 martie 2009, Decizia nr. 129 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 30 martie 2010, Decizia nr. 676 din 31 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 583 din 17 august 2011).
22. În Decizia nr. 129 din 25 februarie 2010, precitată, Curtea a reţinut că, în cazul în care executarea silită se face în temeiul unui titlu executoriu care nu este emis de o instanţă judecătorească sau de alt organ jurisdicţional, legea procesuală fiscală prevede că debitorul are dreptul să atace acest titlu pe calea contestaţiei, ocazie cu care poate invoca toate apărările de fond referitoare la existenţa, întinderea şi valabilitatea creanţei constatate prin respectivul titlu executoriu. Totuşi, posibilitatea formulării contestaţiei este condiţionată de inexistenţa unor mijloace procedurale speciale prin care să se poată ataca titlul executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea. Dacă însă legea pune la dispoziţia debitorului o cale de atac specială, acesta nu mai poate formula contestaţie la executare. O asemenea prevedere nu constituie o îngrădire a liberului acces la justiţie, de vreme ce partea interesată poate folosi apărările de fond în calea de atac pe care o are la dispoziţie. Adoptarea acestei măsuri nu face, în realitate, decât să dea expresie preocupării legiuitorului de a preveni abuzul de drept constând în invocarea aceloraşi apărări în două căi de atac diferite, în scopul tergiversării cauzelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti.
23. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să schimbe jurisprudenţa Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în deciziile menţionate îşi păstrează valabilitatea şi cu privire la soluţia legislativă criticată.
24. Cu referire la pretinsa încălcare a accesului liber la justiţie, s-a reţinut că acesta are caracter legitim numai în măsura în care este exercitat cu bună-credinţă, în limite rezonabile, cu respectarea drepturilor şi intereselor în egală măsură ocrotite ale celorlalte subiecte de drept, iar stabilirea de către legiuitor a acestor limite nu aduce nicio îngrădire dreptului în sine, ci, dimpotrivă, creează premisele valorificării sale în concordanţă cu exigenţele generale proprii unui stat de drept. De altfel, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, stabilirea competenţei instanţelor şi a procedurii de judecată constituie atributul exclusiv al legiuitorului, acesta fiind ţinut, desigur, ca, în procesul de legiferare, să se circumscrie cadrului constituţional.
25. Referitor la critica privind limitarea exercitării dreptului constituţional prevăzut de art. 52 alin. (1), instanţa de contencios constituţional observă că limitele la care se referă alin. (2) vizează acele acte administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ. Or, în cauza dedusă controlului, prevederile criticate nu exclud actele administrativ fiscale de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, ci prevăd condiţiile în care se realizează acest control.
26. Cu privire la susţinerea autorului excepţiei potrivit căreia normele criticate ar trebui analizate din perspectiva comunicării actelor administrativ fiscale prin publicitate, Curtea reţine că aceasta este o chestiune de fapt care excedă controlului de constituţionalitate pe care îl realizează instanţa constituţională şi intră în competenţa instanţei de judecată, care interpretează şi aplică textele criticate la situaţia dedusă judecăţii.
27. Luând în considerare cele amintite anterior, Curtea constată că dispoziţiile art. 260 alin. (3) teza finală din Codul de procedură fiscală nu încalcă prevederile constituţionale ale art. 21, ale art. 52 alin. (1) şi (2) şi ale art. 126 alin. (6).
28. Nu în ultimul rând, în ceea ce priveşte pretinsa contradicţie a prevederilor criticate cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 219 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 297 din 3 aprilie 2006, Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, şi Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008, se reţine că jurisprudenţa enunţată nu este incidentă în speţa dedusă controlului, astfel că nu se pune problema nesocotirii prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţie.
29. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 13, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Mircea Florentin Filipoiu în Dosarul nr. 3.112/828/2019 al Judecătoriei Topoloveni şi constată că dispoziţiile art. 260 alin. (3) teza finală din Codul de procedură fiscală şi ale art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Decizia se comunică Judecătoriei Topoloveni şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Documente corelate
Dacă doriți să acces la toate documente corelate, autentifică-te în Sintact. Nu ai un cont Sintact? Cere un cont demo »