Nou Decizia 359/2025 [R] în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 355, art. 362 şi art. 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ
M.Of. 1125
În vigoare Versiune de la: 5 Decembrie 2025
Decizia 359/2025 [R] în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 355, art. 362 şi art. 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ
Dată act: 6-oct-2025
Emitent: Inalta Curte de Casatie si Justitie
Elena Diana Tămagă | - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal - preşedintele completului |
Gabriela Elena Bogasiu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Maria Hrudei | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Andreea Marchidan | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Doina Vişan | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Ştefania Dragoe | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Ionel Florea | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Cristinel Grosu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Mădălina-Elena Vladu-Crevon | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Mihnea-Adrian Tănase | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Alexandru-Răzvan-George Popescu | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
Alina-Irina Prisecaru | - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal |
1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 939/1/2025, a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).
2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.
3. La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent-şef Felicia Laura Nae, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.
4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 3.339/118/2022*.
5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, iar recurenta-intervenientul Palace & Resort - S.R.L. a formulat punct de vedere cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, prin care solicită admiterea sesizării.
6. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării formulate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.
7. Prin Încheierea din 20 ianuarie 2025, pronunţată în Dosarul nr. 3.339/118/2022*, Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 520 alin. (2) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură civilă), sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
"Dispoziţiile art. 355, art. 362 şi ale art. 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ se interpretează în sensul că sunt excluse alte modalităţi de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale decât darea în administrare, concesionarea, închirierea ori vânzarea prin licitaţie publică?"
8. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 sau Codul administrativ)
- Partea a V-a - Reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale
- Titlul II. Exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale
Bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel."
- Capitolul III. Unele reguli privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale
(1) Bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, concesionate ori închiriate.
(2) Bunurile proprietate privată a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi date în folosinţă gratuită, pe termen limitat, după caz, instituţiilor publice, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.
(3) Dispoziţiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se aplică în mod corespunzător.
(1) Vânzarea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se face prin licitaţie publică, organizată în condiţiile prevăzute la art. 334-346, cu respectarea principiilor prevăzute la art. 311, cu excepţia cazurilor în care prin lege se prevede altfel.
(2) Stabilirea oportunităţii vânzării bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi organizarea licitaţiei publice se realizează de către autorităţile prevăzute la art. 287, cu excepţia cazurilor în care prin lege se prevede altfel.
(3) Vânzarea prin licitaţie publică a bunurilor imobile proprietate privată a statului, cu excepţia cazurilor în care prin lege se prevede altfel, se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
(4) Vânzarea prin licitaţie publică a bunurilor imobile aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă prin hotărâre a consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, respectiv a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz.
(6) Cu excepţia cazurilor în care prin lege se prevede altfel, preţul minim de vânzare, aprobat prin hotărâre a Guvernului sau prin hotărâre a autorităţilor deliberative de la nivelul administraţiei publice locale, după caz, va fi valoarea cea mai mare dintre preţul de piaţă determinat prin raport de evaluare întocmit de evaluatori persoane fizice sau juridice, autorizaţi, în condiţiile legii, şi selectaţi cu respectarea legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice, şi valoarea de inventar a imobilului.
(7) Răspunderea juridică privind corectitudinea stabilirii preţului prevăzut în raportul de evaluare revine exclusiv evaluatorului care a întocmit respectivul raport de evaluare.
(8) Predarea-primirea bunului se face prin proces-verbal în termen de maximum 30 de zile de la data încasării preţului."
9. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Instituţia Prefectului Judeţului Constanţa a solicitat, în exercitarea controlului de tutelă, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia, anularea Hotărârii nr. 182 din 22.10.2021 privind aprobarea unui schimb de terenuri între unitatea administrativ-teritorială şi societatea P., precum şi a actelor subsecvente acesteia.
10. În esenţă, a susţinut că printr-o hotărâre anterioară, emisă de pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia, imobilul-teren ce face obiectul schimbului a fost trecut din domeniul public în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, cu eludarea prevederilor legale referitoare la modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică, în condiţiile în care art. 362 şi 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 consacră modalităţile prin care pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia poate dispune de bunurile proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale, schimbul de imobile nefiind reglementat în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019.
11. A considerat că efectele schimbului sunt de modificare a proprietarilor bunurilor, iar legiuitorul nu a avut în vedere reglementarea acestei ipoteze pentru autorităţile publice locale.
12. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia a susţinut că interpretarea dată dispoziţiilor legale în vigoare din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, în sensul interzicerii schimbului de bunuri pentru autorităţile publice, este restrictivă şi excedă intenţiei legiuitorului; autoritatea locală a avut în vedere doar interesul public, urmărind realizarea unei căi de acces pietonale către plajă, în condiţiile în care accesul pe plajă este blocat de proprietăţi private dobândite în baza Hotărârii Guvernului nr. 834/1991 privind stabilirea şi evaluarea unor terenuri deţinute de societăţile comerciale cu capital de stat, cu modificările şi completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 834/1991).
13. Într-un prim ciclu procesual, Sentinţa civilă nr. 1.559 din 17 noiembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 3.339/118/2022 de Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost casată prin Decizia civilă nr. 472/2023 din 29 mai 2023, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, cauza fiind trimisă spre rejudecare, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, în condiţiile în care instanţa de fond nu a pus în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a societăţii P., beneficiar al schimbului de terenuri.
14. În rejudecare, prin Sentinţa civilă nr. 1.029 din 19 iulie 2024, Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea reclamantei şi a dispus anularea Hotărârii nr. 182 din 22.10.2021 privind aprobarea unui schimb de terenuri între unitatea administrativ-teritorială şi societatea P.
15. În motivarea soluţiei, instanţa de fond a avut în vedere dispoziţiile art. 362 şi 355 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, apreciind, printr-o interpretare sistematică şi gramaticală a acestora, că norma generală este reprezentată de art. 355 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, iar prevederile art. 362 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă sunt norme speciale care derogă de la dispoziţiile generale privind regimul juridic al proprietăţii private cuprinse în art. 355 din ordonanţa de urgenţă sus menţionată.
16. De asemenea, instanţa a avut în vedere faptul că legiuitorul, prin norma specială, a dorit să limiteze, pentru subiectele de drept vizate, modalităţile de exercitare ale dreptului de proprietate privată la cele prevăzute în art. 362 şi 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, dispoziţii ce exclud posibilitatea efectuării unei înstrăinări a terenului printr-un contract de schimb.
18. Recurentul-pârât Consiliul Local al Municipiului Mangalia a susţinut că instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material, limitând în mod excesiv operaţiunile juridice din speţă, câtă vreme operaţiunile administrative prevăzute de art. 362 şi 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu sunt limitative, acestea completându-se cu dispoziţiile Codului civil în vigoare, ce reglementează contractul de schimb.
19. A mai arătat că anterior intrării în vigoare a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 schimbul de terenuri era permis, ca variantă de vânzare, şi în cazul instituţiilor publice, cu condiţia să fie justificat de un interes public.
20. Totodată, a invocat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 362 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019.
21. Recurentul-intervenient forţat P. a susţinut că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 355, coroborat cu art. 362 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, în condiţiile în care soluţia legislativă consacrată de art. 355 din actul normativ menţionat nu este nouă, ea existând şi anterior, în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 213/1998), dar şi în art. 121 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), cu referire expresă la bunurile din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale.
22. De asemenea, a susţinut că din folosirea sintagmei "modalităţile de exercitare", în cuprinsul art. 362 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, rezultă că acest articol nu urmăreşte să limiteze exercitarea dreptului de proprietate privată numai la modalităţile juridice prevăzute de acest text de lege, sens în care a concluzionat că art. 355 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 poate fi completat cu prevederile Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul civil), în speţă cu dispoziţiile art. 1.763 şi 1.764, referitoare la contractul de schimb.
23. La termenul din 20 ianuarie 2025, Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile şi a suspendat judecata cauzei până la soluţionarea sesizării.
24. Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 şi art. 520 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură civilă.
25. Astfel, instanţa de trimitere a reţinut că litigiul se află în cursul judecăţii în calea de atac a recursului, Curtea de Apel Constanţa este învestită cu soluţionarea recursului, fiind ultimă instanţă, iar soluţionarea cauzei depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.
26. De asemenea, a reţinut că problema de drept enunţată are caracter de noutate şi că nu a fost identificată practică judiciară în materie care să conducă la concluzia că această chestiune a făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sau obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
27. Recurenta-intervenient forţat a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept şi suspendarea cauzei până la soluţionarea sesizării, învederând că opiniile au caracter divergent şi se impune ca instanţa supremă să lămurească această chestiune de drept.
28. A susţinut că soluţia legislativă consacrată de art. 355 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu este nouă, ea existând şi anterior, în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 şi în art. 121 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, cu referire expresă la bunurile din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, iar dispoziţiile art. 362 şi 363 din Codul administrativ nu au caracter limitativ şi nu exclud posibilitatea utilizării altor acte de dispoziţie prevăzute de normele de drept comun.
29. Intimatul-reclamant Instituţia Prefectului Judeţului Constanţa a apreciat că nu este necesară sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, în condiţiile în care respectivele condiţii nu reprezintă o restricţie faţă de modalităţile de a dispune de dreptul de proprietate de către autorităţile administrativ-teritoriale, ci o precizare distinctă faţă de Codul civil, dat fiind faptul că în cazul unităţilor administrativ-teritoriale este vorba despre drept public şi despre raporturi juridice diferite faţă de cele reglementate în Codul civil.
VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
30. Instanţa de trimitere a apreciat că prevederile legale supuse acestui mecanism de unificare a practicii sunt susceptibile de interpretări diferite, astfel cum au fost identificate în practică (în platforma Rejust); din soluţiile pronunţate de instanţe rezultă dificultăţi de interpretare, având în vedere modalitatea imprecisă de redactare a textului, interpretarea teleologică şi istorică nefiind de natură a aduce clarificări.
31. Sub acest aspect, a evidenţiat faptul că reglementarea anterioară cuprinsă la art. 36 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 215/2001 conferea consiliului local atribuţia de a hotărî vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii, iar noua reglementare, cuprinsă la art. 129 alin. (6) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, prevede referitor la atribuţiile consiliului local că acesta hotărăşte vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosinţă gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului.
32. Prevederile art. 362-364 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 reglementează patru modalităţi de exercitare a dreptului de proprietate privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, considerate speciale faţă de cele din Codul civil.
33. Instanţa de trimitere a avut în vedere şi faptul că din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor art. 362 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, prin folosirea formei articulate a substantivului, respectiv "modalităţile", rezultă că acestea nu pot fi decât cele enunţate în cuprinsul respectivei reglementări.
34. Totodată, instanţa de trimitere a constatat că dispoziţiile art. 355 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu vin în contradicţie cu cele de la art. 362 din acelaşi act normativ, întrucât acestea stabilesc că bunurile din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Codul civil, normă care reprezintă fundamentul pentru reglementarea exercitării dreptului de proprietate în modalităţile prevăzute de art. 362 şi 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019.
35. De asemenea, a reţinut că regulile prevăzute în dispoziţiile art. 362 şi 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 sunt derogatorii de la cele din Codul civil, aşa cum rezultă chiar din dispoziţiile generale şi din obiectul de reglementare al Codului civil, legiuitorul referindu-se la "reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale", aşa încât bunurile proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, deşi declarate în circuitul civil, au reguli specifice în care pot fi utilizate sau vândute şi sunt supuse prevederilor art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), care permit, în cazuri precum cel de faţă, o reglementare derogatorie de la dreptul comun în materie, prevăzut de Codul civil.
36. Instanţa de trimitere a subliniat că reglementarea de la art. 362 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu trebuie interpretată ca fiind doar exemplificativă, de vreme ce pentru fiecare dintre modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată sunt prevăzute reguli speciale faţă de cele din Codul civil, reguli care se regăsesc în cap. III din titlul I al părţii V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019.
37. Din această perspectivă, reţinând că prevederile supuse interpretării ar putea fi considerate de instanţele învestite cu aplicarea acestora ca fiind nelimitative, în condiţiile în care legea nu interzice expres alte modalităţi de exercitare a dreptului de proprietate privată, instanţa de trimitere a apreciat că se impune a se da o rezolvare de principiu acestei chestiuni de drept de care depinde soluţionarea cauzei pe fond.
38. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, curţile de apel Alba Iulia, Cluj, Bucureşti, Ploieşti şi Timişoara au transmis hotărâri judecătoreşti cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar Curtea de Apel Iaşi şi Curtea de Apel Bucureşti au comunicat punctele de vedere teoretice ale judecătorilor asupra aceleiaşi chestiuni, din care au rezultat două opinii.
39. Astfel, într-o opinie s-a apreciat că posibilitatea de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale se poate face doar în condiţiile legii, schimbul de terenuri nefiind reglementat printr-o normă expresă prevăzută de lege.
40. S-a argumentat, în esenţă, că modalităţile de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale au fost prevăzute în mod limitativ de către legiuitor.
41. Într-o altă opinie, s-a apreciat că enumerarea modalităţilor de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, cuprinsă în Codul administrativ, nu este una limitativă.
42. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problema de drept care formează obiectul sesizării.
43. Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 139 din 3 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 302 din 25 martie 2021, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii camerelor de comerţ din România nr. 335/2007, în paragrafele 95-98, instanţa de contencios constituţional a statuat următoarele:
"95. În ceea ce priveşte regimul juridic al proprietăţii private a statului sau unităţilor administrative-teritoriale, art. 355 din Codul administrativ stabileşte că bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel. Potrivit art. 553 alin. (4) din Codul civil: «Bunurile obiect al proprietăţii private, indiferent de titular, sunt şi rămân în circuitul civil, dacă prin lege nu se spune altfel. Ele pot fi înstrăinate, pot face obiectul unei urmăriri silite şi pot fi dobândite prin orice mod prevăzut de lege.»
96. Având în vedere că obiect al proprietăţii private îl formează inclusiv bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale [art. 553 alin. (1) din Codul civil], bunuri care pot fi înstrăinate, pot face obiectul unei urmăriri silite şi pot fi dobândite prin orice mod prevăzut de lege [art. 553 alin. (4) din Codul civil], statul este liber să dispună de proprietatea sa privată, inclusiv prin transmiterea cu titlu gratuit a bunurilor sale unui alt subiect de drept, ca de altfel orice titular particular al dreptului de proprietate privată.
97. Totodată, Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. III din legea criticată, terenurile în discuţie se află în proprietatea privată a statului, iar elementele regimului juridic aplicabil proprietăţii private sunt conturate în cuprinsul art. 44 şi art. 136 alin. (5) din Constituţie. Astfel, art. 136 din Constituţie nu conţine prevederi cu regim de protecţie specială cu privire la proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, ci doar cu privire la proprietatea publică, stabilind în alin. (5) că proprietatea privată este inviolabilă în condiţiile legii organice.
98. Conform art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţie, atât proprietatea privată a statului, cât şi cea a persoanelor fizice sau juridice de drept privat beneficiază de acelaşi regim juridic de drept privat. Aşadar, Constituţia nu instituie pentru stat un regim distinct şi privilegiat de protecţie specială a proprietăţii sale private în comparaţie cu proprietatea publică. Prin urmare, statul, prin autorităţile sale competente şi potrivit scopurilor sale de dezvoltare socio-economică, are libertatea juridică de a dispune de această proprietate în limitele Constituţiei."
44. Faţă de atribuţiile specifice ale instanţei de contencios constituţional, este de menţionat că argumentele citate mai sus au vizat posibilitatea instituirii, prin lege, a unor modalităţi de transfer al dreptului de proprietate asupra unui bun din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, iar nu modul în care se interpretează prevederile legale deja existente în cadrul normativ.
45. În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate hotărâri judecătoreşti relevante din perspectiva problemei de drept în discuţie.
46. Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este inadmisibilă, nefiind îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru emiterea unei decizii interpretative prin care să fie tranşată chestiunea de drept sesizată, în condiţiile în care nu sunt îndeplinite condiţiile privind noutatea problemei de drept şi caracterul neclar, echivoc ori susceptibil de înţelesuri diferite ale normelor de drept supuse interpretării.
47. Examinând admisibilitatea sesizării prin prisma cerinţelor impuse prin dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte reţine că, potrivit acestui text normativ, dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.
48. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite cumulativ, şi anume:
a) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al unei curţi de apel sau al unui tribunal;
e) această chestiune să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii sau al unei statuări anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
50. Litigiul în care a fost pronunţată încheierea de sesizare a instanţei supreme este în curs de judecată în ultimă instanţă, aflându-se pe rolul Curţii de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, care a fost învestită cu judecarea recursului exercitat împotriva unei sentinţe pronunţate de Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, cauza având ca obiect anularea unei hotărâri de consiliu local prin care a fost aprobat un schimb de terenuri între o unitate administrativ-teritorială şi o societate. Potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cu referire la art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, curtea de apel judecă în ultimă instanţă, hotărârea pe care o pronunţă fiind definitivă.
51. În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, în jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat că sesizarea în procedura art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă trebuie să aibă ca obiect o problemă de drept ce necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme pentru a oferi o rezolvare de principiu, în scopul înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 59 din 9 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 29 ianuarie 2020, etc.)
52. Problema de drept supusă dezlegării trebuie să ridice serioase dificultăţi de interpretare a unor dispoziţii legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, iar nu realizarea unor operaţiuni de interpretare şi aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanţele particulare ce caracterizează fiecare litigiu.
53. Caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce la interpretări diferite, precum şi dificultatea completului în a-şi însuşi o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecţia asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanşarea mecanismului hotărârii prealabile.
54. Sesizarea de faţă se referă, în termeni generali, la modul în care se interpretează şi se corelează între ele dispoziţiile art. 355, 362 şi 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, care conţin norme referitoare la regimul juridic al bunurilor aflate în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.
55. Mai precis, din conţinutul întrebării reiese că nelămurirea instanţei de trimitere ar viza existenţa altor modalităţi de exercitare a prerogativelor dreptului de proprietate privată a unităţilor administrativ-teritoriale decât cele prevăzute expres în art. 362 şi 363 din Codul administrativ, în condiţiile în care, potrivit normei de principiu cuprinse în art. 355 din Codul administrativ, bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Codul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel.
56. Art. 362 din Codul administrativ, intitulat "Modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată", prevede că aceste bunuri pot fi date în administrare, concesionate, închiriate ori date în folosinţă gratuită, pe termen limitat, după caz, instituţiilor publice, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispoziţiilor privind darea în administrare, concesionarea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
57. La rândul său, art. 363 din Codul administrativ instituie o serie de reguli speciale privind procedura de vânzare a bunurilor din domeniul privat, vânzare care se face, în mod obligatoriu, prin licitaţie publică, dacă prin lege nu se prevede altfel.
58. În strânsă legătură cu aceste texte normative, art. 129 alin. (6) lit. b) din Codul administrativ prevede că, în exercitarea atribuţiilor privind administrarea domeniului public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale, consiliul local "hotărăşte vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosinţă gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii".
59. Faţă de Codul civil, care conţine dreptul comun pentru toate domeniile care privesc raporturile patrimoniale şi nepatrimoniale dintre subiectele de drept civil, prevederile Codului administrativ au valoarea juridică a unor norme speciale, derogatorii; la rândul lor, normele din Codul administrativ pot face obiect al unor derogări prevăzute prin legi speciale, astfel cum rezultă şi din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 139 din 3 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 302 din 25 martie 2021, în care, cu referire la regimul bunurilor proprietate privată a statului, s-a reţinut că "transmiterea dreptului de proprietate privată a statului către o terţă entitate prin vânzare este reglementată în Codul administrativ. Acest act normativ nu stabileşte toate modalităţile de înstrăinare a acestor bunuri, fiind la latitudinea legiuitorului să adopte acte normative speciale prin care să reglementeze punctual transmiterea dreptului de proprietate a statului şi prin alte modalităţi de înstrăinare" (paragraful 110).
60. În acest context, nu se poate reţine că normele a căror interpretare s-a solicitat ar avea un caracter neclar, echivoc, susceptibil de înţelesuri diferite, care să facă obiectul unei interpretări in abstracto pe calea dezlegării prealabile a unei chestiuni de drept, sesizarea urmărind, în realitate, identificarea normelor pertinente şi aplicarea lor în situaţia juridică dedusă judecăţii. Or, instanţei învestite cu soluţionarea litigiului îi revine rolul de a identifica normele incidente, a le corela şi a le aplica asupra raportului juridic litigios (în care se pune problema unui schimb de terenuri, cu privire la care art. 1.764 din Codul civil prevede că este supus dispoziţiilor referitoare la vânzare, care se aplică în mod corespunzător), folosind metodele de interpretare a legii, în acord cu principiile de drept, cu statuările doctrinare şi cu cele jurisprudenţiale în materie, interpretarea legii reprezentând o etapă distinctă şi absolut necesară în procesul de aplicare a legii într-o situaţie de fapt concretă (în acest sens, Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 8 din 21 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 5 aprilie 2022).
61. De altfel, din conţinutul încheierii de sesizare nu rezultă că instanţa învestită cu judecarea litigiului ar fi avut în mod real dificultăţi în decelarea sensului normelor aplicabile, exprimându-şi punctul de vedere, convingător motivat, în sensul că "regulile de la art. 362 şi 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 sunt derogatorii de la cele din Codul civil, aşa cum rezultă chiar din dispoziţiile generale şi din obiectul de reglementare al Codului civil, legiuitorul referindu-se la «reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale», aşa încât bunurile proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, deşi declarate în circuitul civil, au reguli specifice în care pot fi utilizate sau vândute" şi că "reglementarea de la art. 362 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu trebuie interpretată ca fiind doar exemplificativă, de vreme ce pentru fiecare dintre modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată sunt prevăzute reguli speciale faţă de cele din Codul civil, reguli care se regăsesc în cap. III din partea V - titlul I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019".
62. În ceea ce priveşte condiţia de admisibilitate constând în noutatea problemei de drept este de menţionat că aceasta este îndeplinită atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanţele nu i-au dat încă o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial, ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.
63. Sesizarea de faţă nu îndeplineşte nici această condiţie, pentru că prevederi asemănătoare celor care formează obiectul sesizării, cuprinse în art. 355, 362 şi 363 din Codul administrativ, s-au regăsit şi anterior în Legea nr. 215/2001, art. 121 alin. (2) - [(2) Bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.], art. 123 [(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii. (2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii.(...)] şi art. 124 [Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.], fără ca între timp să fi fost revelate aspecte de noutate care să pună problema unei reevaluări a sensului lor intrinsec.
64. Ceea ce a dispărut din peisajul normativ sunt dispoziţiile fostului art. 121 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, care prevedeau că schimbul de imobile din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale se face în condiţiile legii, pe baza unui raport de evaluare, însuşit de consiliul local.
65. În concluzie, reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate reglementate de art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispoziţiilor art. 521 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va respinge prezenta sesizare, ca inadmisibilă.
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 3.339/118/2022*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
Dispoziţiile art. 355, art. 362 şi art. 363 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ se interpretează în sensul că sunt excluse alte modalităţi de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale decât darea în administrare, concesionarea, închirierea ori vânzarea prin licitaţie publică?